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PPP急刹车!173个示范项目调出项目库或整改。全国2000多个PPP项目被清理出库!

2018-04-28 14:16:17 兴安集团 阅读

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各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),新疆生产建设兵团财政局: 


  PPP示范项目在引导规范运作、带动区域发展、推动行业破冰、推广经验模式等方面发挥了积极作用。但从近期核查情况看,部分示范项目存在进展缓慢、执行走样等问题。为进一步强化示范项目规范管理,更好发挥引领带动作用,现就有关事项通知如下: 


  一、对核查存在问题的173个示范项目分类进行处置  


  (一)将不再继续采用PPP模式实施的包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个项目,调出示范项目名单,并清退出全国PPP综合信息平台项目库(以下简称项目库)。 


  (二)将尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的北京市丰台区河西第三水厂等54个项目,调出示范项目名单,保留在项目库,继续采用PPP模式实施。 


  (三)对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目,请有关省级财政部门会同有关方面抓紧督促整改,于6月底前完成。逾期仍不符合相关要求的,调出示范项目名单或清退出项目库。 


  地方各级财政部门要会同有关部门妥善做好退库项目后续处置工作:对于尚未启动采购程序的项目,调整完善后拟再次采用PPP模式实施的,应当充分做好前期论证,按规定办理入库手续;无法继续采用PPP模式实施的,应当终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落地实施的项目,应当针对核查发现的问题进行整改,做到合法合规;终止实施的,应当依据法律法规和合同约定,通过友好协商或法律救济途径妥善解决,切实维护各方合法权益。 


   二、引以为戒,加强项目规范管理  


  (一)夯实项目前期工作。按国家有关规定认真履行规划立项、土地管理、国有资产审批等前期工作程序,规范开展物有所值评价和财政承受能力论证。不得突破10%红线新上项目,不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任等现象。 


  (二)切实履行采购程序。加强对项目实施方案和采购文件的审查,对于采用单一来源采购方式的项目,必须符合政府采购法及其实施条例相关规定。不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款,不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。 


  (三)严格审查签约主体。坚持政企分开原则,加强PPP项目合同签约主体合规性审查,国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同,地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。 


  (四)杜绝违法违规现象。坚守合同谈判底线,加强合同内容审查,落实项目风险分配方案,合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金,不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任,不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足,不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。 


  (五)强化项目履约监管。夯实社会资本融资义务,密切跟踪项目公司设立和融资到位情况。不得以债务性资金充当项目资本金,政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。落实中长期财政规划和年度预算安排,加强项目绩效考核,落实按效付费机制,强化激励约束效果,确保公共服务安全、稳定、高效供给。 


   三、切实强化信息公开,接受社会监督  


  (一)提升信息公开质量。通过PPP综合信息平台及时、准确、完整、充分披露示范项目关键信息,及时上传项目实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件等重要附件及相关批复文件,保障项目信息前后连贯、口径一致、账实相符。 


  (二)加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息,实时监测项目运行情况、合同履行情况和项目公司财务状况,强化风险预警与早期防控。 


  (三)强化咨询服务监督。全面披露参与示范项目论证、采购、谈判等全过程咨询服务的专家和咨询机构信息,主动接受社会监督。建立健全咨询服务绩效考核和投诉问责机制,将未妥善履行咨询服务职责或提供违法违规咨询意见的专家或咨询机构,及时清退出PPP专家库或咨询机构库。 


    四、建立健全长效管理机制  


  (一)落实示范项目管理责任。各省级财政部门为辖内示范项目管理的第一责任人,负责健全本地区示范项目的专人负责、对口联系和跟踪指导机制,监督指导辖内市县做好示范项目规范实施、信息公开等工作,对示范项目实施过程中出现的重点、难点问题,及时向财政部报告。示范项目所属本级财政部门应会同行业主管部门加强项目前期论证、采购、执行、移交等全生命周期管理,监督项目各参与方切实履行合同义务,确保项目规范运作、顺利实施。财政部PPP中心负责全国PPP示范项目执行情况的统一指导和汇总统计。 


  (二)强化示范项目动态管理。地方各级财政部门要会同有关部门加强示范项目动态管理,确保项目执行不走样。对于项目名称、实施机构等非核心条件发生变更的,应及时向财政部PPP中心备案;对于项目合作内容、总投资、运作方式、合作期限等核心边界条件与入选示范项目时相比发生重大变化的,应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单,并对项目实施方案,物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、采购文件、项目合同等进行相应调整、变更。因项目规划调整、资金落实不到位等原因,不再继续采用PPP模式实施的,应及时向财政部PPP中心申请调出示范项目名单并退出项目库。 


  (三)开展示范项目定期评估。财政部PPP中心应定期组织第三方专业机构、专家等,开展示范项目执行情况评估。评估过程中发现示范项目存在运作不规范、实施情况发生重大变化或信息披露不到位等问题的,应及时调出示范项目名单或清退出项目库。其中已获得中央财政PPP项目以奖代补资金的,由省级财政部门负责追回并及时上缴中央财政。经评估效果良好的示范项目,由财政部PPP中心联合省级财政部门加强经验总结与案例推广。 


  附件:1.调出示范并退库项目清单 

     2. 调出示范项目清单 

          3. 限期整改项目清单 


                                       财  政  部 

  2018年4月24日


PPP开始急刹车!

随着持续了四个月的PPP项目库全面集中清理暂告一段落,火了四年的PPP市场终于冷静了下来。


2017年11月,财政部办公厅印发“92号文”《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,要求各地在2018年3月底前完成对不符合规定的PPP项目的集中清理工作,PPP市场迎来了“史上最严”令。


各种“伪PPP”、明股实债、违规融资担保以及一再跨越地方政府财政能力红线等乱象,都被92号文来了一脚“急刹车”。


而这个“急刹车”,也让不少省市的PPP项目翻了车!

湖南:首个省级PPP负面清单,对部分PPP项目予以退库或暂停,擅自续建追责


关于规范PPP,湖南省也先后出台了两个重要通知:


一、2018年2月23日,湖南省财政厅发文《关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知》,这是首个省级PPP负面清单管理。湖南这一纸负面清单管理规定在PPP领域引起较大的关注。其中,负面清单规定下列情形不得运用PPP模式:

1、 不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;

2、 因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;

3、 仅涉及工程建设而无实际运营内容、无现金流,完全由政府付费的,如市政道路建设、公路建设、广场、绿化(风光)带等工程建设

4、 采用建设-移交(BT)方式实施的;

5、 政府方回购社会资本投资本金、向社会资本承诺固定收益的。


引起争议的主要是第3条,不少业内人士担忧,对政府付费型PPP项目进行负面清单管理,相当于一刀切式地喊停。


湖南省财政厅相关负责人表示出台的PPP的负面清单管理通知,只是对中央的92号文等相关政策文件的落实和细化。其实,对于PPP和政府购买服务设立负面清单,不是叫停PPP模式和政府购买服务行为,更不是停止市政道路等基础设施建设,而是根据中央规定规范有序地推进PPP和政府购买服务行为,防范和化解重大风险。


二、日前,湖南省财政厅又下发《关于压减投资项目切实做好甄别核实政府性债务有关工作的紧急通知》,要求各地应按照“停、缓、调、撤”的原则压减投资项目。其中对不属于中央重点项目和省委政府安排的12件民生实事的项目与省政府工作报告明确的重点项目分类处置:

1、未开工建设的,一律停建;

2、虽已开工建设,但停止之后无重大影响的,一律暂缓;

3、已开工建设且停建会造成重大影响的项目,要从严调减投资规模;

4、对于2017年7月15日以后举借的系统外需要财政资金偿还的债务,撤销相应项目,筹措资金予以归还;

5、对易地扶贫搬迁、棚户区改造等中央重点项目和省委省政府安排的12件民生实事项目以及省政府工作报告明确的重点项目,要通过统筹资金、盘活资产等方式重点保障,但不能作为违规举债的借口。

同样,湖南省也是根据可能导致债务风险或隐性债务风险,以及地方配套资金来源是否落实、项目是否开工的情况,详细规定了审批的程序及具体操作方式。但是停建、缓建类虽然对政府不产生重大影响,对建设主体、对社会资本、对贷款银行、对上游供应商将产生一连串的不利影响


新疆:PPP项目停工

2018年国务院政府工作报告正式提出要防范化解重大风险,尤其是加强金融机构风险内控和防范化解地方政府债务风险。在这种情况下,国家财政部出台了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预〔2018〕34号文、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号文等文件,对地方政府债务管理和国有金融企业投资行为进行了详细的规定。


针对上述规定,2018年3月29日新疆维吾尔自治区发改委官网公布了一篇《自治区发展改革委立即行动 细化工作措施 坚决全面落实自治区党委防范化解政府债务风险各项安排部署》的工作动态;而在2018年3月27日新疆准东经济技术开发区规划建设局则发布了《关于暂停开发区2016-2017年政府类项目的通知》。这两份文件的发布引发了之后“新疆PPP项目停工”的广泛讨论


第一份文件主要分为两部分:

第一部分“要贯彻‘四个一律’要求,进一步加强基本建设项目管理,从源头上杜绝新增政府债务。”主要是对可能导致债务风险或隐性债务风险的项目及项目资金来源做出了规定,针对的是建设项目的资金来源尤其是地方配套资金的问题。在保证不新增政府债务并保证资金来源的情况下,投资项目是可以实施的,这其中必然包含合乎政策规定的PPP项目。


第二部分是分六种不同情况,全面清理2017年以来的政府投资项目。针对可能导致债务风险或隐性债务风险,以及地方配套资金来源是否落实、项目是否开工的情况,详细规定了审批的程序及具体操作方式。明确规定了只有对无法化解政府债务或政府隐性债务、未落实资金来源的项目才停止建设、不得上报及受理。

 

第二份文件是新疆准东经济技术开发区规划建设局对开发区的建设施工企业下发的暂停施工的通知,内容主要是针对政府类项目进行排查、梳理建档,并没有表示终止PPP项目,不少小伙伴惊吓过度,纷纷解读为“全面停工”。


项目停建与项目自身的合规性有直接关系,借用一句古语“心存敬畏,行稳致远”。社会资本方已经签订合同的工程仅仅只是暂缓,待本轮债务整改完毕,依旧会合法、合规以新疆速度持续推进

河南:率先发布PPP清库结果公告

根据 92号文, 河南省也相继发布了《河南省PPP项目库清理规范工作方案》、《河南省财政厅PPP项目库入库指南》等通知文件,开展了PPP项目的的清理工作。

2018年4月4日,河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心率先发布了PPP项目的清库结果:“截止目前,河南省财政厅PPP项目库经清理后共入库项目1015个,其中管理库项目572个,总投资7297亿元,储备清单项目443个,总投资6020亿元。”


但是在4月13日、4月16日,河南又先后发布了《关于2018年第四次调整PPP项目库的公告》及《关于2018年第五次调整PPP项目库的公告》,共新增三门峡市连霍呼北高速联络线PPP项目、三门峡灵宝市城市道路路网建设项目、阳市宛城区高铁片区一期工程PPP项目等符合调入项目管理库项目18个,总投资95亿元;符合调入项目储备清单项目25个,总投资175亿元。


对比可以看到,虽然河南省财政厅清理的力度不小,但是不必悲观,持续还会有新的PPP项目入库,过去PPP那种“虚假繁荣”的时代结束了,未来将迎来更加注重质量的时期。


山东:债务减压,PPP的“规范管理年”

为实现“促发展、防风险”双重目标,在防范地方政府债务基础上实现PPP项目规范发展,2018年4月11日,山东省财政厅印发《关于开展政府和社会资本合作(PPP)“规范管理年”活动的实施意见的通知》(鲁财金[2018]21号)。



这使山东成为继新疆、湖南相继对PPP项目和政府投资项目分类甄别管理后,第三个出台PPP专项管理政策的省份。21号文将2018年确定为山东省PPP“规范管理年”,共计19条管理规范要求。


山东省的这份PPP政策规范,是一个政策规范比较详尽完备、且具有较强可执行性的地方性PPP规范性文件



一方面,通知结合了山东省自身特点,就PPP管理规范提出更为细化、独创性的政策规范要求。另一方面,文件也就中央层面政策要求,制定了详细的落地方案和具体举措,成为财办金92号文等PPP政策落地方案的集大成者,具有较强的可执行性。


其中最值得注意的两点:


一、在“新项目论证管理”中提出,强化“红线”管理,从严审慎开展完全政府付费项目,全部项目财政承受能力最高年度达到或超过8%的地区,停止新上政府付费和财政补助超过50%的可行性缺口补助项目,对全部PPP项目一般公共预算支出责任接近10%的地区进行风险预警。


这项规范可谓是真正做到了强化“红线管理”,其他省份暂停的项目主要为政府付费项目,而山东省将可行性缺口补助项目也纳入了叫停范围。考虑到在目前城镇化加速、地方政府资金紧缺的大背景下,其实很少有地方政府出台如此严厉的政策规范。


二、明确山东省PPP三大重点领域

(1)加大运用PPP模式盘活优质公用设施存量资产工作力度,化解财政支出压力和地方存量政府债务。

(2)大力推动幸福产业发展,加大旅游、文化、医疗、教育和养老等领域PPP应用力度,不断提升人民群众的获得感幸福感安全感。在不超过一般公共预算支出10%的红线内优先列入政府中长期支出责任。

(3)在垃圾处理、污水处理新建项目全面实施PPP模式的基础上,对供热、供水、养老服务等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域,加大PPP模式应用力度,拓展民间资本参与空间。


山东省明确的2018年PPP重点发展的三大领域,确实符合中央政策导向,也有利于解决当前城镇化进程中的政府债务问题、民生问题以及项目运营问题。


为了给政府债务减压,新疆、湖南相继对政府投资项目和PPP项目进行甄别,河南省也率先发布清库结果,山东省也紧紧跟上,喊出PPP“规范管理年”的口号!

全国已有2000多个PPP项目被清理出库!

初步统计,自“92号文”发布至今,管理库清库项目609个,储备清单清库项目1798个,总计2407个,规模2.39万亿。由于各地上报审核还需要一定时间,上述统计数据还不是最终结果。目前,财政部尚未公布官方数据。

在“防风险”成为今后三年“三大攻坚战”的首要之战的大背景下,近日有消息称,新疆准东经济开发区叫停了2016年、2017年政府投资类所有未开工及续建项目;随后,新疆多地的PPP类项目也被证实已经暂停,暂停的项目几乎都是政府付费类项目。

除了新疆,湖南近日也下发了“建议退库”类项目的通知,预计退库项目将在八成左右。同时还要求“建议整改”类项目要结合项目问题给出整改方案、整改进度和预计整改完成时间,并于4月30日前将结果反馈。

此外,湖北等省份的退库项目则在20%左右;江苏已经停止无收益性质的增量PPP项目……

地方叫停PPP项目,意味着什么?

地方省份叫停PPP项目,有专家分析,这意味着“降杠杆”、“减负债”、“防风险”,这些当前中国经济工作的当务之急正在地方落实。

2017年11月16日,财政部发布的92号文要求,

集中清理已入库项目,对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。

目前,据第三方机构统计,自92号文发布至2018年4月1日,管理库清库项目合计609个,涉及投资额6114.39亿元;储备清单清库项目总数1798个,涉及总投资额1.78万亿元。

国家发改委PPP专家张宇表示,清退项目有几类:

一是应该由政府靠预算来做的公益性、收益率很低的项目;

二是项目与土地整理、商业地产关联较大;

三是与当地财政情况有关,比如财政情况较差;

四是项目具体运作上不合规。

退库的背后

中国国际经济咨询公司PPP负责人周勤称,PPP项目退库反映的实质问题:

一是项目所在地的财政已不堪承受;

二是招标环节存在硬伤,几乎把PPP招标完全做成了BT招标;

三是不符合第三方代持,本质上违反了相关法律法规。

整体而言,PPP项目清退规模较大,不过各地清退情况不一。如,云南某县经过三个月的多轮自查,清理退库政府付费项目1个,投资规模降低的项目有2个,政府支出责任压缩的项目有4个。

“我们了解到目前各个省市不太一样。大概最高的省出库比例达到 30%,最低的还没有出,平均下来在15%左右。”中金公司分析员戚政韬称。

“未来清理项目应该是常态,目前在库内没有清理出来,下一步再具体论证过程,审查过程中如果违规,可能也会被清理出来。” 中国现代总裁兼现代研究院院长称。

张宇也表示,不是说项目入库了,未来没有被清理的风险。PPP也分阶段,项目准备阶段没有违规,不意味着采购阶段、执行阶段就不会违规。以后项目每个阶段都会在财政部的库里面体现。“每到一个阶段,如果不符合条件肯定要退。”

PPP项目退库后,怎么处理

而另一方面,对于PPP退库的问题,社会民众普遍关注的一个焦点在于PPP项目退库之后应该怎么妥善处理。

“有些项目当初在签订合同时,92号文等规定还未出台。从法律上来讲,法不溯及既往。那么这些项目被清退之后,如果诉诸法庭,法院可能不会把92号文作为依据,还会要求地方政府执行合同义务。这种项目清退了之后应该怎么办?”一位华北地区信托公司的工作人员对此提出了质疑。

实际上,这并不是个别存在的情况。据四川省汉源县财政局清库报告显示,目前该县入库PPP项目有2个,由于入库时间较早,2个项目均存在支出责任不符合PPP要求的情况。该县自查报告称,2017年省厅已要求该县整改,但整改时发现,因项目进行时间较早,相应的支出责任属于项目的核心内容,也在招投标文件中进行了阐明。如果擅自修改,又会违反招投标管理的相关规定,可能面临更大的法律风险。

对于不合规的PPP项目被清理出库之后怎么处理的问题,财政部副部长史耀斌3月在全国“两会”期间表示:“这个问题相关部门正在研究。”

中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚分析称,这部分项目

如果签约了但还没落地:需重新调整结构。

如果签约并且已经落地:有两种办法,

一是如果全是银行资金、名股实债或政府全付费的情形,这种项目实质上没有社会资本方,那么政府就应该让它退出;

二是如果存在社会资本方,那么要看社会资本方的资本金注入条件等是否合格。如果不合格就需要换约,要新找一家合格的社会资本方来接替,或者也可以重新进行招标。

“这其中面临很多法律问题,比如大家都有前期资金损失,成本怎么分担?这就需要看原来签订的合同里面,政策性风险由谁承担。一般而言,政策性风险应由政府承担,以便让社会资本方退出。”赵全厚称。

此外,据《中国经济导报》整理:(仅供参考)

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未来发展:“两减一降”不可避免

中国现代集团总裁兼现代研究院院长丁伯康认为,未来PPP发展“两减一降”(减量、减速和降温)不可避免,规范理性是主基调。

“减量”是指PPP项目在总数量和总投资额方面会出现降低。

“减速”是指PPP推进速度有所减缓。

“降温”是指PPP参与各方,在不断总结过往经验和事实成败时,更加冷静和理智。

未来清理项目应该是常态,目前在库内没有清理出来的项目,下一步在具体论证过程与审查过程中如果存在违规情况,可能也会被清理出来。

经济的健康发展,需要对政府大规模举债造成的高风险进行纠正。随着中央释放出“高质量发展”的强音,以及各地陆续叫停政府付费类PPP项目产生示范效应,可以预见将有越来越多的地方政府将转型发展,摆脱对大规模投资基建的依赖。

这在短时间内势必会使政府投资的基建项目发展放缓,从而拖累宏观经济的增长。但适度放缓GDP增速,提升经济发展质量,这在当前形势下才是更为重要的举措。


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